章志远:行政裁量基准的兴起与现实课题

  • 时间:
  • 浏览:0

  摘要: 行政裁量基准通过对基层行政执法经验的提炼、细化与量化等控制技术的运用,也能为行政机关具体的裁量活动提供相对统一的行动标准,对行政裁量权的膨胀与滥用具有积极的遏制功效。行政裁量基准的兴起契合了社会转型时期中国的现实情境,彰显了行政规则之治的发展趋势。但为有效克服裁量基准制度有但是的负面效应,应当妥善划分不同层级行政机关裁量基准的制定权限,赋予裁量基准更为灵活的拘束力,并倡导行政系统上下互动与行政相对人适度参与的模式,从而提升行政自我拘束模式在裁量控制中的地位与作用。

  关键词: 行政裁量 裁量基准 行政规则

  一、行政裁量基准在基层社会治理中的兴起

  “忽如一夜春风来,千树万树梨花开。”唐朝诗人岑参的千古绝句恰是我国当前行政裁量基准更慢兴起的真实写照。4004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求“行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰”, 4006年中共中央办公厅、国务院办公厅联合采集的《关于预防和联 解行政争议健全行政争议处里机制的意见》明确提出“对行政机关的行政裁量权进行细化、量化和规范,处里滥用行政裁量权”, 4008年《国务院关于加强市县依法行政的决定》直接提出“建立行政裁量标准制度”。短短几年时间,以裁量基准规范行政裁量权的行使业已成为行政系统自上而下的基本共识。浙江省金华市公安局较早就尝试建立了裁量基准制度,其所创造的分格分档裁量控制技术也被《治安管理处罚法》所吸收。时至今日,在全国各级各类行政机关纷纷制定形式各样的处罚裁量基准,俨然形成了一场轰轰烈烈的竞赛,甚至有但是呈现出五种“运动化”的发展态势。⑴

  行政裁量基准为什么会么会成为我国当前基层行政法治建设中的一道风景线?实际上,除了高层的积极推动与大力支持外,主要基于两方面的现实动因:一方面,在中国的社会生活中,行政相对人日常接触的多为基层行政执法机关,但有但是高位阶法律规范往往授予行政执法机关广泛的裁量权,加之不够严实的程序制约,意味行政裁量权行使几乎趋于稳定不受控制的请况。诸如“同案异罚”、“处罚不公”、“滥用裁量”的什么的大问题比比皆是,法律尊严和政府形象在行政相对人的眼中大打折扣,由此引发的纠纷也在很大程度去掉 剧了基层社会的治理风险。而在行政系统內部建立极具操作性的裁量基准,则在很大程度能也能遏制基层行政执法人员对裁量权的随意使用。于是,在“执法为民”、“人性化执法”的旗帜下,以限缩裁量空间、规范裁量运用为宗旨的基准设定制度便赢得了行政系统的普遍青睐。从这些 意义上来说,裁量基准的兴起是行政机关,有点儿是基层行政执法机关的一次“集体性”自我觉醒,其间凝聚着充足的基层执法经验和巧妙的地方治理艺术。当时人面,就身处权力末梢的基层行政执法机关而言,执法活动往往受制于多种人情因素的干扰。在中国的现实语境中,当行政相对人遭遇行政处罚时,大多会本能地动用其所掌握的“关系网”去“攻关”、“说情”,以便当时人少处罚、免处罚,甚至仅仅为了得到“公正处罚”。这在一定程度上造成基层执法者总是有但是诸多法外因素,而主动或被动地逾越和滥用行政裁量权。而引入各类细化、量化的裁量基准,则也能以明细的规则之网抵制外力的侵蚀,进而实现行政机关的自我保护。从这些 意义上来说,裁量基准的兴起一齐也减轻了基层行政执法机关的“执法风险”,其间映衬着真实的基层执法图景和无奈的生存之道取舍。正是在这些 主动公布与被动适应的双重裹胁之下,裁量基准这些 行政执法领域的微观制度变革,瞬间即以不可思议的魔力吸引了各类行政机关,并有望向行政许可等这些 执法领域推广。

  裁量基准的普及化有无 实现了限制裁量权滥用并强化行政决定正当性的初衷?从实践反馈来看,请况似乎是乐观的,裁量基准制度“使有关行政执法部门的自由裁量权得到了控制”、“约束了行政处罚行为”。⑵有但是,仔细检视诸多的裁量基准文本,先要发现裁量基准的制定与运用尚趋于稳定诸多令人困惑的什么的大问题。首先,从理论上说,尽管越往基层就还要裁量基准,但事实上除了基层制定裁量基准外,这些 上级行政机关也制定了几瓶裁量基准文件,要求下级“参照执行”。对于远离执法一线的高层级行政机关而言,其所制定的裁量基准的科学性怎么保障?在上级有但是制定极为细密的裁量基准的请况下,下级有无 还有必要重新制定?上级制定的裁量基准有无 也能约束下级的执法活动?其次,执法人员“随身携带”冗长的裁量基准文本去实施“对号入座”式的处罚,有无 从根本上违背了行政裁量“自主判断、自主取舍”的本义?换言之,层出不穷的裁量基准在限缩行政裁量空间的一齐,有无 有但是在事实上走向了消灭行政裁量的极端?最后,各自 所有所有为政的裁量基准虽不乏地方治理经验的加工与提炼,但这些 “星罗棋布”的格局有无 违背了裁量基准处里“同案异罚”的初衷?换言之,裁量基准在特定地区达到统一规范行政执法活动效果的一齐,有无 会在事实上造成不同地区之间新的判断不一甚至执法不公?很显然,在裁量基准制度改革已然运动化的当下,还要清醒认识到这些 热烈场景肩上的现实什么的大问题。

  二、关于行政裁量基准的理论争鸣

  最近几年,行政裁量基准的生动实践逐渐引起了学界的关注。有点儿是自4008年以来,学者们围绕行政裁量基准的兴起及行政裁量的控制展开了热烈讨论,使之更慢成为国内行政法学研究热门的课题。综观国内学者的相关研究,在行政裁量基准什么的大问题上大致形成了五种不同的认识。质疑者认为,裁量基准的适用有但是引发裁量的繁复等诸多弊端,有但是总是出现 裁量控制的简单化和技术的误用,甚至其五种也面临合法性、有效性危机,行政裁量权的良好行使非要寄望于多元控制手段的综合运用。[1]支持者则认为,裁量基准作为行政规则的原来缩影,取得了实践的成功,有但是成为我国行政改革和政府再造的重要符号,其经验无疑应当扩大适用到行政许可等这些 领域,进而成为更具有活力的控制行政裁量权的新路径。[2]

  事实上,在裁量基准质疑者和支持者分歧的肩上仍然趋于稳定着共通见解,如质疑者一般也承认以裁量基准约束自由裁量权行使具有目的意义上的合理性,并认可作为事前规则之治的裁量基准也是行政裁量权控制体系中的重要一环。就说 质疑者非常担忧裁量基准的技术有效性,认为当前裁量基准的实际运作有但是难以实现其预设的美好目标,甚至会带来裁量的繁复;支持者则非常乐观地认为裁量基准的运作完正也能达到规范裁量权行使的目的,通过建立相应的匹配制度也能实现在规范与繁复之间的灵活游走。可见,当前的学术论争的焦点体现在对裁量基准实效性的不同判断以及制度弊端怎么纠偏的什么的大问题上。

  比较法的观察显示,尽管名称不一,但累似 中国目前几瓶涌现的裁量基准制度在各国(地区)同样趋于稳定。在法国,作为将“行政处里的普遍性和特殊性辨证结合起来的”五种內部行政土依据,“指示”制度是行政机关在行使自由裁量权时的行动指南,也能处里行政机关滥用自由裁量权,保障公民在行政机关行使自由裁量权时的平等地位。[3] (P183)在德国,裁量准则“是取舍行政机关怎么行使法定裁量权的行政规则,其目的是确保裁量权行使的统一性和平等性”。[4] (P594)在日本,裁量基准是行政机关的行动基准,“其设定和公布也能给予当时人以预测有但是性,一齐也具有处里行政决定的恣意、武断的效果。”[5] (P193)一齐,裁量基准制度也是日本《行政程序法》所设立的一项具有特色的程序制度。该法第5条第1款规定:“行政厅为了土依据法令的规定判断有无 给予申请请求的许认可等,应制定必要的基准(审查基准)。”第12条第1款规定:“行政厅对于根据法令的规定判断有无 给予做出不利益处分或做出怎么的不利益处分,还要努力制定必要的基准(处分基准)且予以公布。”在韩国,作为裁量行为的控制土依据之一,裁量准则指的是“下级行政机关在裁量处分中为了提示裁量权行使的一般的方向而发布的准则”。[6] (P116)韩国《行政程序法》第20条第1款也规定:“行政机关应依处分之性质,将必要之处分基准尽有但是完正地决定并公告之。变更处分基准时亦然。”在我国台湾地区,除了针对个别案件的裁量之外,上级行政机关也有但是经由制定裁量准则规定下级行政机关统一处里行政裁量,以便行政机关公平处里相累似 的事务,并减轻行政机关进行裁量的负担与困扰,提高行政数率。[7] (P244)台湾地区《行政程序法》第159条第2款规定:行政规则包括为协助下级机关或属官统一解释法令、认定事实、及行使裁量权,而订颁之解释性规定及裁量基准。在美国,自“行政法之父”戴维斯的巨著《裁量正义》问世以来,尽管不断受到质疑,但通过推动行政机关制定广泛的行政规则限制裁量行使依旧不失为五种理想主义的取舍。[8] (P55)由此可见,在对待行政裁量的控制什么的大问题上,通过制定裁量基准这些 行政自我拘束的土依据是各国学说及实践所普遍遵循的五种路径。裁量基准的性质及效力同样是各国行政法学所面临的一齐课题。

  长期以来,在我国行政法学理上,通过立法、行政、司法原来渠道实现对行政裁量的控制总是是主流的观点。⑶这些 理想的综合控制模式嘴笨 也能起到克服各种单一控制模式局限性的作用,似乎应成为应对裁量急剧扩张的最佳取舍。尤其是在行政权力相对有限的时代,立法及司法在限制行政裁量权滥用方面的确发挥了重要作用。然而,“迄今为止,针对行政自由裁量权所产生的什么的大问题,尚未总是出现 原来普遍的处里方案———无论是从程序机制还是从权威性的决定规则厚度看。”[9] (P189)而在当前中国特定的社会背景下,先要通过立法有但是司法来实现对行政裁量的有效驯服。不消说反应迟缓、能力不够的立法机关,即便通过个案审理保持对行政裁量总是性控制的司法机关,身处“行政主导型”的社会之中,也难有大作为。有点儿是最近两年,伴随着一系列重要司法文件的出台,行政审判领域的司法政策正在悄然转型,“妥善化解纠纷”将取代“明辨是非曲直”而成为行政诉讼制度新的时代使命。[10]于是,行政系统对裁量的內部控制模式事先但是刚开始走向前台。嘴笨 行政裁量三重控制的观点盛行学界,但行政系统的內部控制往往都因无规则可循而被忽略。正是在原来的特殊社会背景下,作为行政机关自我改良之举的裁量基准更慢兴起,成为当下中国“行政规则之治”的原来缩影。相比较规则缺失的恣意治理而言,这些 遵循规则的治理模式当然更符合法治社会的还要。

  正如英国学者韦德所言:“法治所要求的无须是消除广泛的自由裁量权,就说 法律应当也能控制它的行使。”[11] (P55)事实上,当还要素学者也正表现出对裁量基准有但是意味裁量繁复甚至消灭裁量的深切担忧。不过,无论是从理论铺陈还是制度试验来看,裁量基准的目的有无 是为了消灭裁量,充其量就说 通过相对统一标准的确立实现对裁量的限制有但是压缩。目前众多的裁量基准文件还仅仅听候于对法律、法规、规章授予的裁量权规定的细化和量化,充当着连接法律原则规定与具体执法情境的媒介作用。作为具体执法活动指南的裁量基准,更多的是对基层执法经验的归纳与总结,其出发点是“典型的个案而非特定的个案”。目前,裁量基准的制定几乎完有无 五种自发行为,嘴笨 那末法律明确授权,但也那末超越法律授予行政机关裁量权的范围。有但是,裁量基准的兴起离米 在冠部 上无须违反行政法治主义的内在要求。相反地,几瓶可操作性行政规则的适用,有有利于实现“自由裁量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力,而应是法定的、有一定之规的权力”。[12] (P568)至于学者的另一担忧———裁量基准的实效,则还要进一步深入而细致的观察,任何简单的结论不仅为时尚早,有但是还有但是失之片面。

  有但是从更宏大的视角进行观察,先要看出,我国的行政法制度变迁在很大程度上属于典型的“强制性制度变迁”,⑷自上而下的政府强力推动往往起着决定性作用。你爱不爱我这些 模式还趋于稳定不少弊端,但对于行政法治后发型的国家而言,短期内嘴笨 也能收到立竿见影之效。累似 ,“行政服务中心”、“行政诉讼异地管辖”及“行政诉讼协调机制”在个别地区的成功实践,都被高层作为典型经验向这些 地区进行推广,待时机性心智心智早熟 图片 是什么是什么是什么图片 图片 期是什么是什么图片 图片 则通过立法对这些 地方经验予以明确认可,进而使之上升为国家治理的正式制度。有但是,对于实践中正在兴起的裁量基准改革同样应当秉承“同情的理解”,探寻其对于裁量滥用的有效遏制作用以及未来行政变革的有但是启迪。

  三、直面行政裁量基准引发的现实课题

  在澄清有但是的认识误区、宽容对待行政系统自发进行的裁量基准改革的一齐,(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/46379.html 文章来源:《当代法学》2010年第1期